12月18日，海南自由贸易港正式启动全岛封关。时间回拨至2024年，横琴粤澳深度合作区（以下简称合作区）于3月1日正式实施货物“一线”放开、“二线”管住，人员进出高度便利分线管理政策。

同样是我国推动实现制度型开放的重大举措，海南封关与横琴封关有何不同？二者在战略定位和政策引领上有哪些不同的倾向？记者就此专访了合作区多元经济发展研究院副院长梁立芳。

“封”是为了更好的“开”

与横琴一样，海南封关运作，就是要建设一个海关监管特殊区域。

《海南自由贸易港建设总体方案》明确，要实施“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”的自由化便利化政策。其中，“一线”指海南与境外其他国家和地区之间，实施自由便利进出举措；“二线”指海南与内地之间，针对“一线”放开内容实施精准管理；“岛内自由”指岛内要素自由流通，企业可低成本开展生产、贸易、投资活动。

海南“封关”是否意味着“封岛”？答案是否定的。海南与横琴的分线管理，都是对货物监管模式的升级，所有人员、物品、交通运输工具进出均按现行规定管理，封关前后无变化；内地居民前往出差、旅游，无需办理任何额外证件。

不过，海南与横琴在实施分线管理的具体细则方面，存在不少差异。

梁立芳指出，首先是 “一线放开”核心内涵不同。海南“一线放开”面向境外所有国家和地区，旨在实现全球范围内货物、人员等要素的自由便利流动，例如目前海南已推行85国人员入境免签等举措。而横琴“一线”放开则主要面向澳门，核心是促进琴澳间货物、物品的免税或保税流通，重点服务琴澳两地生产要素的高效互通。

其次是“二线管住”监管重点不同。海南全岛封关后，“二线管住”主要对由海南进入内地的货物实施监管，对物品、人员、交通运输工具等进出仍按现行规定管理，封关前后人员往来政策基本保持不变。横琴“二线”管理同时对货物、物品、交通运输工具等实施监管，但对人员进出不作限制，实行“人货分离”监管模式。

此外，二者的税收政策与清单管理也各有侧重。海南全岛封关后，逐步推进零关税、低税率、简税制的税制安排，其中“零关税”商品税目占全部商品税目的74%，实行负面清单管理，未列入进口征税商品目录的货物均免征关税。横琴目前仍保留增值税、消费税叠加的税制模式，仅针对特定类别自用货物等实施免税政策，免税商品的适用范围相对有限。

总而言之，封关不是“关起门来”，而是为了更高水平的开放。封关后，海南与全球的贸易、投资联系更紧密，同时通过“二线”精准管理保障内地市场安全，形成“对内开放+对外开放”的双向枢纽。

双岛封关释放“溢出效应”

与海南封关同一时间落地实施的，还有一系列税收优惠政策文件。

梁立芳介绍，海南聚焦贸易投资自由化便利化，实施零关税、低税率、简税制政策体系，“零关税”商品覆盖范围达74%，对接国际高标准经贸规则，为国家制度型开放探路。

与之相比，横琴政策聚焦琴澳要素跨境便捷流动，推进税收优惠、跨境执业、社保衔接等“琴澳协同”制度创新，并实行粤澳“共商共建共管共享”管理体制，不断探索琴澳经济高度协同、规则深度衔接的制度体系，服务澳门经济适度多元，以琴澳一体化推进粤港澳大湾区市场一体化建设。

这种差异，源自二者在战略定位、核心使命上的区别。“海南的核心使命是面向全球开展高水平开放实践，为国家构建开放型经济新体制探路。横琴的核心使命是聚焦琴澳一体化发展，为澳门破解产业单一难题、实现长远繁荣稳定提供支撑，助力粤港澳大湾区建设。”梁立芳分析道。

不同的政策导向，也揭示了不同的产业发展路径。

海南重点布局旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业四大主导产业，依托全岛资源优势和政策红利，打造多元化、国际化的产业体系，产业发展更侧重面向全球市场的规模化与综合性。

而横琴紧扣澳门经济适度多元发展需求，聚焦科技研发和高端制造、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸、现代金融“四新”产业，精准解决澳门产业单一的痛点，推动琴澳产业双向赋能，产业布局呈现精准化、高端化的特点。

对企业和投资者而言，海南封关意味着中国再添一个“境内趋同关外”的区域，持续释放的政策红利将为中外经贸合作开辟更广阔的空间。

对游客和居民而言，能以更加优惠的价格购买到全球商品，同时国际一流的医疗、教育、文娱等服务资源将加速进入，文旅体验、生活品质将得到提升。

制度开放向更深处迈进

在海南身上，能看到很多熟悉的“横琴经验”。

“海南封关是横琴封关的基础上，对制度创新进行了创新性探索。”梁立芳指出，这种突破体现在多个维度。

一方面，是封关运作模式的借鉴与优化。横琴在海关监管设施建设、卡口设备测试、综合功能测试及压力模拟等方面的实操流程，为海南提供了标准化技术路径，为海南在提升通关效率、优化通关体验、推动要素加快流动等开展丰富的创新性试验。

另一方面，是地理空间与压力测试梯度升级。横琴仅106平方公里，作为“小尺度压力测试区”具备风险可控优势；海南全岛3.39万平方公里，是省级自贸港的系统性探索。两者形成“横琴先行试点—海南全域推广”的梯次开放格局，共同服务于国家高水平对外开放战略。

更重要的，是制度层面的创新与升级。横琴实施8000元免税额度及增值税、消费税叠加模式，海南在此基础上迭代升级，将零关税商品覆盖面由21%提升至74%，并明确分步实施“零关税、低税率、简税制”安排，实现了制度跃迁。

当前，我国在制度型开放领域正在进行一场全方位、深层次的探索创新，横琴如何找准自身优势先行先试，推动形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局？

对此，梁立芳建议，横琴应坚守服务澳门经济适度多元发展初心，差异化打造“小而精”高水平对外开放平台，围绕促进澳门经济适度多元发展形成“澳门所需、横琴所能”的精准对接，服务国家高水平制度型开放战略先行先试，与海南“面向全球”的战略定位形成互补。

具体而言，可精准布局数字经济、人工智能等高技术、高附加值的战略性新兴产业，持续推动“澳门研发+横琴转化”模式；发挥好澳门“葡语国家精准联系人”优势，深度聚焦葡语系和“一带一路”海外市场，持续推进高质量“引进来”和高水平“走出去”；持续深化制度型开放先行先试，通过与澳门“规则衔接、机制对接”的方式逐步构建接轨国际的制度体系，打造“离岸在岸”的压力测试制度创新平台。

 记者观察 

既能“放得开”也能“管得住”

从横琴106平方公里的“先行先试”，到海南3.39万平方公里的“全域推广”，分线管理不仅是海关监管模式的创新升级，更是我国扩大高水平对外开放、构建新发展格局的生动实践。

“封”不是终点，“开”不等于无序。如何在保证“放得开”的前提下，还能有效“管的住”，横琴和海南探索出一系列新举措。如，横琴仅实施进区有需要时出口报关、出区监管的“单向监管”模式，“二线”海关作业现场覆盖旅检、货运、通关、稽（核）查等多线条业务；海南在“二线”对“零关税”货物、享受加工增值政策的货物、放宽贸易管理措施等三类货物实行管理。这些灵活精准的监管策略，最大程度确保封关运作后各要素流通高效便捷，也将风险“拦”在防线之外。

每一次精准的“放开”都伴随着配套的“管好”，每一次坚守底线的“管住”都是为了更高水平、更可持续的“放开”。这或许正是中国式现代化进程中，面对风高浪急的全球环境，能够行稳致远的关键密码。