2024年3月1日，横琴粤澳深度合作区正式实施分线管理政策，为琴澳一体化翻开崭新一页。两年来，经“一线”进出境人员超5550万人次、车辆超626万辆次，较分线管理前同比增长102%、87.7%；“二线”累计验放出区车辆超4125万辆次；在海关备案企业达2363家，2024-2025年合作区企业进出口值696.9亿元，年均增长率达31.8%……

数据增长背后，是横琴推动政策从“纸面”落向“地面”的坚实脚步。站在两周年的节点上，横琴如何总结探索经验？政策红利还将持续释放多久？琴澳居民的“同城生活”离理想状态还有多远？记者就此专访了合作区多元经济发展研究院副院长褚鹏飞。

从“建制度”到“优制度”：“精准滴灌”激活发展内生力

回望合作区发展的第一阶段，分线管理的工作重心在于搭建政策框架、布局基础设施——“一线”放开、“二线”管住的特殊监管体制，智能监控系统、口岸通关设备等硬件设施，这些构成了封关运行的“四梁八柱”。

过去一年，相比起步阶段“一揽子”政策的密集出台，横琴各项创新举措的切口更小、场景更细、适配更高，政策导向逐渐从普惠性、全覆盖，转向围绕琴澳一体化发展需求的“精准滴灌”。

褚鹏飞指出，这种转向一方面体现在政策的顶层设计上。2025年12月12日，海关总署印发《海关支持和服务横琴粤澳深度合作区建设新一轮措施》，围绕四新产业高质量发展、便利琴澳居民生活就业、服务琴澳一体化发展等方面实际需求、难点堵点，进一步加大政策供给，扩大制度型开放。

以“支持发展澳门品牌工业”为例，由于琴澳两地监管制度不同，“澳门注册+横琴生产”模式在实际推行过程中遇到瓶颈。新政明确，支持在澳门审批和注册、在横琴合作区生产并加贴“澳门监制”“澳门监造”“澳门设计”标志的食品（含特殊食品），衔接澳门标准、按照特殊类型产品管理。“这是海关总署对横琴和澳门的‘特殊照顾’，真正做到了精准滴灌。”

另一方面，这种优化体现在制度规则的“破”与“立”上。琴澳规则衔接、机制对接的推进，逐渐从横琴向澳门的“单向适配”转向琴澳一体化的“双向协同”，澳门特区政府通过修改行政法规等方式，助力“澳门+横琴”一体化发展，营造趋同澳门的宜居宜业生活环境，琴澳“制度距离”正在加速消弭。

更值得关注的，是粤澳“四共”机制的深度探索与效能释放。2025年，澳门特区政府设立促进合作区建设领导小组，加大对合作区建设的统筹力度。“经过四年磨合，这些既懂澳门、又懂横琴、了解内地的粤澳工作人员并肩前行，将碰撞出更多的化学反应。”褚鹏飞说。

从“深融合”到“无边界”：“双向奔赴”见证融合新篇章

政策有没有落在实处，数据是对执行力最直观的体现。

两年来，分线管理政策红利集中释放，赋予了横琴产业更大的发展空间，激发经济多元创新活力。截至目前，“一线”免税进口主体达109家；区内已有一批企业适用“二线”入区退税政策、加工增值30%免关税政策，享受区内企业间货物流转免税政策；2025年合作区保税进出口值同比增长31.3％；截至1月末，合作区11家试点银行累计开立EF账户超700户，办理跨一、二线资金划转超4700亿元。

在民生领域，政策从“可知可感”到“便利便捷”的变化更加直观。横琴口岸实现“刷脸”通关；“一签多行”政策正式落地实施；琴澳跨境学生“免下车通关”，琴澳“医院-医院”点对点跨境转运等民生举措相继落地。

如今，横琴已成为内地澳人澳企最集中区域。澳资企业突破7600家，生活就业的澳门居民达3万人，琴澳跨境车流、客流屡创新高，单日最高达13737辆次、14.7万人次，是分线管理实施首日的2.3倍、3.1倍。

分线管理政策没有先例可循，横琴的探索也并非追求一步到位的完美方案，而是在实践中发现问题、解决问题，通过“小步快跑、边试边改”的方式，让制度在迭代中趋于完善。

在褚鹏飞看来，横琴分线管理政策在短期将处于密集优化的阶段，中长期将进入持续迭代、精准优化的常态。“横琴面积不大、风险可控，可以作为我国探索制度型开放的‘试验田’。只要澳门经济结构没有实现根本性转变、琴澳一体化没有达到高度融合状态，政策优化就会持续推进。”

那么对于琴澳居民而言，当政策持续迭代到理想状态，横琴的“终极形态”应该是什么样子？褚鹏飞用四个词概括了未来的生活图景：跨境无界、生活同质、产业共荣、服务共享，最终要实现《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》中擘画的琴澳一体化美好蓝图。

 记者观察 

双岛封关共同构建梯次开放新格局

今年春节假期，海口海关监管离岛免税购物金额27.2亿元，这一数据引发关注。作为同样实施分线管理特殊监管政策的区域，海南与横琴间是否存在竞争关系？

事实上，二者在战略定位上就存在本质区别，肩负着不同的使命。海南定位为“具有世界影响力的中国特色自由贸易港”，横琴定位为“促进澳门经济适度多元发展的重要平台”。这种根本性差异，决定了两者的发展路径和政策重点各不相同。

随着横琴、海南分线管理政策的实施，二者将共同服务于国家高水平对外开放战略。相比之下，横琴身处“一国两制”咸淡水交融处，琴澳一体化将催生出巨大的应用场景推动制度创新，打造“澳门+横琴”的“一国两制”新示范，与海南“面向全球”的战略定位形成互补，这正是横琴的独特价值所在。