8月18日，《澳门特别行政区经济和社会发展第三个五年规划（2026-2030年）》正式公布。这份引领澳门未来五年发展的纲领性文件，以专篇聚焦横琴粤澳深度合作区建设，明确把高质量推进横琴合作区建设作为推动澳门经济适度多元发展“破局”的关键。

从“二五”时期的空间延伸，到“三五”时期的破局支点，横琴角色之变意涵深远。澳门城市大学国际旅游与管理学院课程主任、澳门-横琴可持续发展研究院研究员高玉婷在接受珠海传媒集团专访时指出，横琴这道考题，正从“怎么转型”推进到“怎么见效”。

破局：产业依赖、空间饱和、制度梗阻

“‘破局’二字抓得很准。”高玉婷说，过去澳门谈多元，主要是在回答“要不要转”，现在“三五”规划回答的是“靠什么转、在哪儿落、怎么见效”。

要破的是哪些局？高玉婷概括为：一是产业结构长期以博彩旅游为主、抗风险能力偏弱的局；二是澳门本岛空间饱和、新增产业无处落地的局；三是粤澳两套规则、两套税制、两种监管逻辑之间的制度性梗阻。“横琴的价值，就是把这三个局一起拆开。”

在高玉婷看来，破局背后的底层逻辑是澳门对横琴的角色认知产生了变化，“以前澳门视横琴为更多发展空间，现在看作产业链协同腹地。”

“第一阶段是搭台，第二阶段则是要唱好戏、出票房。”当前合作区正处于第二阶段“高水平建设”时期，目标紧扣“澳门+横琴”新定位，以“三个要看、三个有没有”为检验标准。高玉婷认为，“高水平建设”不在铺更多框架，而在三点：目标上盯“四新”产业硬指标；规则上从“出政策”转向“机制衔接精准滴灌”；产业上从“引项目”转向“标志性集群成型”。

“三五”规划也对此给出指标闭环：到2030年，合作区特色产业合计增加值占GDP65%以上，同时跟踪澳资产业增加值、经横琴口岸出入境人员与车辆数、澳人澳企增长数等过程指标，形成一套“可追踪、可复盘、可问责”的体系机制。

破题：收益共享，考验“四共”成色

真正体现规划“破局”分量的，是第十四章里一段容易被忽视的表述。

记者观察到，合作区“四共”体制运行数年，“共商”“共建”“共管”皆有制度框架，唯独“共享”始终悬空——澳门投进横琴的钱、产生的税收、创造的GDP，到底归谁、怎么回报？此前没有任何官方文件正面触碰。这一次，规划明确要求“研究制订切实可行的实施方案，推动探索建立粤澳收益共享的可持续发展机制”，将这一“难题”摆上了桌面。

难在哪？高玉婷的判断很直接：表面是“怎么算、怎么分”，根子在央地分税制下跨境收益归属缺乏法律授权——澳门与内地的统计口径、税制逻辑、财政级次不在一个平面上，两地各有一本账，却对不上。

她给出的破题方向不是另搞“一本账”，而是在“一国两制”框架内，先统一“经济贡献”的定义与分摊规则，探索横琴专属的“双归属”统计与返还机制，“让两地的公共投入能转化为可量化回报”。

信号不止在文件里。规划公布前一天，合作区执委会主任吴惠娴已明确提出“持续完善粤澳‘四共’体制，特别是在‘共享’上进一步破题”。一前一后，遥相呼应。

高玉婷表示，收益共享把“四共”从治理协同推向利益协同，“用经济纽带把两地绑在一起”。两地能否从“一起干活”走向“一起分账”，考验的不只是分配技术，更是制度互信的深度。

与此同时，“三五”规划同步提出管委会、执委会权责清单和廉政审计机制。收益共享要落地，首先要权责清晰、监督到位。高玉婷说，过去“共管”容易空转，症结在于澳方人员“管什么、凭什么管”不清晰。如今把重点项目、重点工作列成责任分工表，再叠加廉政审计，等于把“谁来管、管到哪、谁监督”三条线缝起来。对澳方而言，这不是形式扩权，而是从“旁边共管”走向“进场共建”的制度信任基础。

破壁：从“形联”走向“心融”

产业联动、规则深接、民心相通——横琴要走的，正是从“物理联通”到“制度联通”、再到“民心联通”的递进之路。

“三五”规划以专章部署产业“一盘棋”联动：中医药“澳门注册+横琴生产”拓展至化学药、医疗器械，科创构建“澳门研发+横琴转化”生态，金融以EF账户、QFLP等“小切口突破”推进资金流动。

高玉婷的关注点落在旅游场景的“深加工”上：数字澳门元推进沙盒测试与立法，若落地，公交、停车、口岸小额支付可统一，旅客无需在多种钱包间切换；澳琴导游资格互认，直接破解跨境带团执业难题，利好“一程多站”；医疗旅游、研学、盛事经济、游艇自由行、海岛游等业态组合，“把澳门流量导入到横琴做深加工”；另一方面，短剧、微综艺等新业态，则是“澳琴内容协同的切口”。

软硬联通之外，“规则深接”才是最大难点。高玉婷形容，当前“琴澳同城”大致处于从“形联”到“心融”的半山腰：分线管理、数据跨境、专业资格互认、药械准入标准等“软联通”仍有堵点，每一项都需两地多部门反复对标。

产业与规则的联通，终要落到民心。作为往返琴澳的居民，高玉婷最关注民生保障的量化承诺：公屋供应、养老金与央积金衔接、跨境医保结算、口岸至澳门本岛通勤成本、澳人子弟学校覆盖。她认为，最实在的红利，是“三五”规划把“居民福祉有效保障”列进核心目标，并配以追踪指标、可对照进度表——这是普通人最能感知的“规划落地感”，未来五年的民生改善，有据可依、可追踪。

五年后回看这份规划，检验的标尺其实已经写好：特色产业65%的硬指标是否兑现，澳人澳企、澳资增加值的过程指标是否上行，以及最朴素的一条——在横琴生活的澳门人，看病、养老、上学、通勤，是否真的和澳门一样方便。

记者观察：

重构澳门城市空间与产业布局支点

多数报道只写横琴怎样承接澳门多元产业，但这份规划里有一个容易被忽略的细节：澳门本岛的空间格局，正在围着横琴重塑。

规划提出，将澳门国际综合旅游文化区纳入多元产业发展核心，强化“一河两岸合作轴带”功能，通过“十字门区域合作枢纽”重新配置区域资源、与横琴达至产业联动；持续推动“路氹城横琴区域合作枢纽”和“十字门区域合作枢纽”规划落地，增划多元产业用地。

这意味着，横琴不只是澳门的“延伸”，更是重构澳门城市空间与产业布局的支点。琴澳一体化从来不是单向的“横琴承接”，而是“横琴提供纵深、澳门本岛腾挪空间”的双向重组——这也与“澳门+横琴”的新定位暗合。