二十世纪七十年代末，党中央作出设立经济特区的重大战略决策。1980年8月，珠海经济特区正式成立，成为全国首批四个经济特区之一。1984年，邓小平同志视察珠海时亲笔题写“珠海经济特区好”，肯定了特区初期的建设成效，明确了深化改革的发展方向。1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，授予珠海以经济特区立法权‌。这是珠海首次获得地方立法权，标志着珠海市人大及其常委会有权制定适用于珠海经济特区的地方性法规‌。这一重大制度安排，是党中央高瞻远瞩、统揽全局的战略决策，是国家适应改革开放新形势、推进立法体制改革的重要探索，更是赋予珠海先行先试、大胆创新的宝贵“法治利器”。经济特区立法权，为珠海打破体制机制束缚、破解发展难题、激发发展活力提供了根本法治保障，为珠海在改革开放前沿阵地大胆探索、勇毅前行注入了强大动力。

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会的有力指导、广东省人大及其常委会的大力支持和珠海市委的直接领导下，珠海人大坚守立法初心、勇担特区使命，牢牢把握经济特区立法权的核心要义，紧紧围绕国家重大战略部署和珠海改革发展稳定大局，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持科学立法、民主立法、依法立法，坚守先行先试、守正创新、服务大局、为民立法的价值追求，把经济特区立法权转化为特区创新权、优先发展权和改革主动权。

一、珠海经济特区立法的发展历程

回顾三十年的发展历程，珠海经济特区立法经历了四个阶段，每个阶段都有鲜明的特征。

（一）经济特区立法初创探索期（1996至1999年）

1996年的珠海正处于从政策驱动向制度规范转型的关键阶段，经济快速发展引致新型社会关系不断涌现，但当时国家层面的法律制度供给不足，难以适配特区先行先试需求。珠海市人大及其常委会面临的重要立法任务，就是运用经济特区立法权，以制度创新突破发展瓶颈，为改革提供法制保障和助力。1998年，在获授经济特区立法权之初，珠海就制定了规划、环保、土地、人口、道路交通安全五部基础性法规，将土地管理“五个统一”、环境保护“八个不准”、城市建设“八个统一”等先行探索实践法定化，奠定了城市可持续发展的法治根基。这一时期还立足建立和发展社会主义市场经济体制，制定了技术成果入股、企业技术秘密保护、渔港管理、旅游业管理、商品交易市场管理等法规，致力于破除改革制度禁区、填补国内立法空白，打造具有珠海辨识度的营商环境和科技创新土壤。

（二）“一市两立法权”统筹运用时期（2000至2009年）

2000年《立法法》颁布实施，珠海同时拥有了“经济特区立法权”与“较大的市立法权”。如何统筹运用好“两个立法权”是珠海立法面临的新挑战。经过理论研究与实践探索，珠海逐步形成“立项分类”机制，确立“创新变通类”与“实施细化类”双轨立项标准。涉及经济特区特殊安排事项或需要对国家法律、行政法规作出变通规定的，制定经济特区法规；对需要贯彻实施国家法律、行政法规规定而作出具体细化规定的，则用“较大的市立法权”进行立法。通过这一机制，既保障改革创新的先行先试，又强化法律实施，维护法治统一。

（三）经济特区立法全覆盖时期（2010至2021年）

2010年，珠海经济特区范围扩大到全市。在中国特色社会主义法律体系基本形成的时代背景下，珠海经济特区立法在补短板、强弱项、促创新中持续发力，为中国特色社会主义法律体系的丰富发展贡献了特区力量。特别是横琴开发开放和粤港澳大湾区建设的推进，为珠海经济特区立法权赋予了全新的战略使命、制度空间和实践场景，使经济特区立法升级为服务“一国两制”新实践的法治工具，显著提升经济特区立法的战略价值、创新能级与示范意义。这一时期，珠海立法实现诸多率先突破，商事登记条例、人才开发促进条例、无居民海岛开发利用管理规定、横琴新区条例等一部部体现时代特征、回应社会关切、助推珠海经济社会发展的高质量地方性法规相继出台，形成较为密集的全国首创立法成果，既为珠海改革发展做出了有益探索，也为国家相关立法积累了经验。

（四）经济特区立法高质量发展期（2022年至今）

这一时期，珠海经济特区立法的鲜明特征是赋能“一国两制”新实践和新质生产力发展。自2022年1月珠海市十届人大及其常委会履职以来，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央决策部署和省委、市委工作要求，准确把握经济特区立法的新使命，不忘初心、守正创新，推动经济特区立法从“破冰突围、先行先试”向“精准赋能、规则衔接”延展。

一方面，以立法赋能推动“一国两制”新实践。建设横琴粤澳深度合作区（以下简称合作区）是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大决策。服务“一国两制”新实践、推进粤澳深度合作，是党中央赋予珠海的新的重大使命，也是经济特区立法在新的历史时期的重点任务。珠海市人大常委会相继出台合作区建筑、医疗、旅游、药学等专业人才跨境执业资格互认的四部专项法规，制定商事调解条例这一全国首部商事调解地方性法规，并创新合作区立法模式，建立合作区立法项目随报随审的“立法直通车”机制，创设“合作区专章”模式，实现合作区立法与珠海整体立法的有机融合。

另一方面，以立法赋能推动新质生产力发展。珠海市人大及其常委会深刻领会习近平总书记和党中央关于发展新质生产力的决策部署，贯彻市委关于经济特区立法为发展新质生产力赋能的要求，积极主动对接产业升级需求，加强新兴领域、未来产业“小切口”立法探索，以特区立法创新为新质生产力厚植发展沃土。2024年制定全国首部规范低空交通建设管理的地方性法规，有效破解低空交通建设管理瓶颈，成为珠海低空经济高质量发展和“天空之城”建设的法治支撑，也为全国相关改革提供了珠海经验；2025年开展数据资源开发利用创新性立法，推动数据要素市场化配置、促进数字经济高质量发展；2026年已将应用场景创新、细胞基因产业促进等立法项目列入立法计划，相关法规出台后将为生产力发展新赛道提供制度保障。

在这一时期，珠海市人大及其常委会还围绕行政管理、城乡统筹发展、生态文明建设、城市文化等方面出台相关经济特区法规。2023年先后出台全国首部专门规范工业用地控制线的地方性法规、全国首部专门规范政府投资建设工程发包与承包行为的地方性法规；2024年出台国内首部推动乡村风貌提升的地方性法规，在国内首次以地方立法形式确定城市吉祥物；2025年在全国率先制定海岛发展条例。同时，在省人大常委会指导下，2024年、2025年与中山市、江门市开展生态环境相关协同立法，并进一步探索建立区域协同立法工作机制。

二、珠海经济特区立法的主要领域及成效

三十年来，珠海市人大及其常委会始终坚持以人民为中心的发展思想，牢牢把握经济特区立法的实践导向，围绕经济社会发展各领域各环节精准立法、靶向发力。累计制定法规（含法规性决定）及有关法规问题的决定195件，包括法规及法规性决定143件、有关法规问题的决定52件，其中制定经济特区法规109件、废止29件，现行有效80件，约占现行有效法规数的81%。立法内容涵盖经济发展、科技创新、生态保护、民生保障、城市治理、合作区法治建设等各个领域，近三分之一为全国先行、珠海首创，形成了一批具有特区特色、时代特征、实践特点的立法成果。

（一）产业立法：激活市场活力 促进经济发展

为经济发展提供制度保障，是经济特区立法权的重要面向。珠海积极通过立法引领和保障产业发展，为推动中国特色社会主义市场经济体制改革、推进中国特色社会主义法治体系建设进行了有益探索。

在产业要素方面，2015年制定经济特区土地管理条例，并因应社会发展变迁多次修改，通过系统性制度设计，强化土地资源的规划管控与高效配置；2022年制定工业用地控制线管理规定，坚持“制造业当家”，为珠海近200平方公里工业用地划定了严格的保护红线。

在产业主体方面，早在1998年即制定私营企业权益保护条例，鼓励和引导私营经济发展；1999年制定技术成果入股与提成条例，突破当时公司法关于无形财产入股比例的规定，并将科学技术作为生产要素参与分配的改革政策法制化；2012年制定商事登记条例，早于公司法实行注册资本认缴登记制度；2022年制定市场主体登记管理条例，持续深化市场主体登记制度改革；2015年出台、2025年修订民营经济促进条例，通过强化公平竞争、公共服务、创新发展等保障民营经济发展；2020年出台优化营商环境决定，通过深化行政审批制度改革、完善涉企服务体系、规范监管执法行为等优化营商环境。

在产业升级和新兴领域布局方面，2010年出台，2016年、2021年先后两次修订科技创新促进条例，健全知识产权保护运用与多元化科技投融资体系，强化创新驱动导向；2024年制定低空交通建设管理条例，为珠海开展低空交通基础设施建设和发展低空经济提供法治保障；2025年制定数据资源开发利用条例，系统性构建了以市场为导向的数据资源开发利用通道，标志着珠海在以立法推进数据要素市场化配置改革方面迈出了关键一步。

（二）社会立法：回应群众期盼 增进民生福祉

坚持立法为民，始终把群众急难愁盼问题作为立法的出发点和落脚点，在社会建设、养老服务、未成年人保护等领域出台一系列法规，让法治阳光温暖千家万户。

在公共服务和城乡治理方面，2013年制定社会建设条例，健全基本公共服务体系，创新社会管理体制，提升城市治理的系统性与可持续性，推动社会治理效能提升与民生福祉改善；2017年制定并多次修改物业管理条例，通过制度化、法治化路径破解基层治理难题；2024年制定乡村风貌提升条例，配合推进实施“百千万工程”，形成“重点在西部、特色在海岛、着力点在镇村”的珠海打法，有效改善农村人居环境，激活乡村文旅活力，带动村民增收，推动宜居宜业和美乡村建设。

在弱势群体权益保障方面，2022年制定居家养老服务促进条例，通过法规制度设计构建起政府主导、家庭尽责、社会参与、市场运作的多层次服务体系；制定无障碍城市建设条例，将“无障碍理念”融入城市建设全过程、各方面；2025年制定未成年人保护条例，构建家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六大保护”全链条保障体系，为未成年人健康成长织密法治防护网。

在统筹发展和安全方面，2022年制定规范政府投资建设工程发包与承包行为若干规定，有效遏制“三包一挂”乱象、规范建筑市场秩序，强化工程质量安全监管；2016年出台、2022年修订安全生产条例，构建全链条、全主体的安全生产法治框架，为城市高质量发展筑牢安全底线；2024年制定平安建设条例，推动基层社会治理法治化，为建设更高水平的“平安珠海”提供坚实制度支撑。

（三）生态环境立法：守护绿水青山 建设绿美珠海

长期以来，珠海坚持生态立市，秉持“生态优先、绿色发展”理念，通过法治手段系统性地保护和改善生态环境，促进经济社会可持续发展。1998年即制定环境保护条例，突破当时上位法对环保管控的原则性表述，确立更为严格、更具针对性的地方标准，为后续《环境保护法》修订提供了重要实践参考；2013年制定生态文明建设促进条例，作为广东省首部生态文明建设领域综合性法规，该条例明确主体功能区与生态控制线制度，严格产业准入，建立排污权交易、第三方治理等市场化机制，推行自然资源资产离任审计与生态环境损害责任终身追究制，以法治手段筑牢珠海生态安全与绿色发展根基。在此基础上，珠海还先后制定了前山河流域管理条例、海域海岛保护条例、固体废物污染环境防治条例、海钓安全管理规定、红树林保护条例、万山海洋开发试验区海岛发展条例等专项法规。上述生态环境领域的法规为河流、土地、海洋、动植物等环境要素提供了重要的制度性保护。

为深入贯彻党中央关于促进区域协调发展的决策部署，落实省人大常委会关于探索区域协同立法的工作要求，珠海以生态环境立法为突破口，积极推动与周边城市开展区域协同立法。2024年与中山市开展协同立法，制定前山河流域协同保护规定，这是广东省生态文明建设领域首个跨市协同立法成果，开创了全省流域协同立法的先河；2025年与中山市、江门市开展固体废物污染防治区域协同立法，为珠西都市圈生态环境共保共治提供了坚实法治支撑。

三、珠海开展经济特区立法的主要经验

三十年来，珠海经济特区立法工作在实践中探索、在探索中完善、在完善中提升，积累了一系列宝贵经验，走出了一条符合中央要求、契合本地实际、彰显特区特色的立法之路。

（一）坚持党的全面领导，坚决把牢立法正确政治方向

习近平总书记强调：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”党的领导是社会主义法治最根本的保证，是经济特区立法工作的生命线和根本遵循。珠海市人大及其常委会始终以科学理论指引立法实践，特别是中国特色社会主义进入新时代以来，把学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、习近平总书记对广东、珠海系列重要讲话和重要指示精神作为首要政治任务，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。准确理解经济特区立法的定位、使命和要求，自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划推进，放在珠海改革发展全局中来部署落实。珠海经济特区立法始终服务于国家阶段性发展目标，体现了地方立法实践与国家战略的深层互动与协同演进。

珠海市人大及其常委会严格执行重大立法事项向市委请示报告制度，这是珠海立法工作的根本政治规矩。凡涉及立法中重大体制调整、重要制度设计、重点程序环节，以及法规出台后的实施监督，都主动向市委请示报告，坚决贯彻市委决策部署。市委也始终把立法工作摆在全市工作的重要位置，为立法工作把方向、管大局、保落实，是特区立法事业的坚强政治保障。立法工作始终坚持围绕中心、服务大局，紧扣市委不同时期的发展战略和工作部署谋划，确保立法工作始终成为推动市委决策部署落地落实的重要抓手，让法治始终与时代同步、与改革同频、与发展同行。

（二）坚持服务中心大局，以良法保障特区高质量发展

习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”“越是强调法治，越是要提高立法质量”。三十年来，珠海市人大及其常委会始终立足珠海经济特区的功能定位和发展实际，突出先行先试的立法特色，以高质量立法护航高质量发展，以良法善治支撑珠海全面深化改革、促进经济社会发展、保障城市治理现代化。

在科技创新与产业升级领域，始终把立法作为激发创新活力、培育产业优势的重要手段，坚持前瞻性立法、引领性立法，明确新兴领域发展的制度规则、权利义务、监管体系。在生态环境保护领域，坚守“生态立市”发展理念，把生态文明建设摆在立法工作的突出位置，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。珠海的生态环境质量始终稳居全国前列，背后是特区立法为生态环境保护筑起的坚实法治屏障。在营商环境优化领域，始终秉持“法治是最好的营商环境”理念，围绕市场化、法治化、国际化营商环境建设开展立法，让法治成为珠海吸引人才、集聚产业、激发活力的核心竞争力。在城乡治理领域，坚持问题导向、需求导向，推动形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的城市治理体系。

（三）坚持立法为民，践行全过程人民民主理念

习近平总书记强调：“立法要坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，贯彻全过程人民民主，让立法更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。”三十年来，珠海市人大及其常委会始终坚持以人民为中心的发展思想，将全过程人民民主理念贯穿立法工作的每一个环节，让立法过程成为倾听民声、汇聚民意、凝聚民智的过程。2025年，珠海市委出台打造践行全过程人民民主市域样板实施意见，进一步将珠海民主立法中的探索经验以制度形式固定下来。

立法工作不断拓宽民意表达渠道，构建起全方位、多层次、宽领域的立法民意征集体系。坚持开门立法，在立法规划计划编制、法规草案起草审议等环节，均主动听取群众意见建议。建立健全基层立法联系点制度，在镇街、社区、企业、行业协会设立基层立法联系点和信息采集点，让基层群众的“好声音”能够直接传递到立法机关；所有法规草案都通过珠海人大官网、珠海特区报等平台公开征求意见，对涉及群众切身利益的重点法规，通过听证会、座谈会、实地调研等形式，广泛听取不同群体的意见建议，真正做到立法问计于民、问需于民、问效于民。聚焦群众急难愁盼问题，持续推出惠民便民的“小切口”立法，解决群众“大问题”。让法治成果更多更公平惠及全体市民，让人民群众成为特区立法事业的最大受益者，让全过程人民民主在珠海立法实践中落地生根、开花结果。

（四）坚持守正创新，提升立法质量与效能

习近平总书记强调：“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，提高立法效率，增强立法系统性、整体性、协同性。”三十年来，珠海市人大及其常委会始终把提高立法质量放在首位，推动立法工作从“数量型”向“质量型”转变、从“粗放型”向“精细化”转变，确保法规立得住、行得通、真管用。

准确把握经济特区立法创新变通与国家法治统一的关系，积极构建与上级人大和中央有关部门的沟通渠道，在法制轨道和政治规矩内开展立法创新变通。健全“立改废”立法机制，及时对不适应改革发展要求、不符合上位法规定、不贴合珠海实际的法规进行清理。强化备案审查制度和能力建设，坚决维护国家法治统一、尊严、权威。

持续加强立法队伍建设，打造一支政治坚定、业务精通、作风务实、纪律严明的高素质立法工作队伍。把政治建设摆在立法队伍建设的首位，加强立法工作者的政治理论学习和党性修养，确保立法工作者始终坚持正确政治方向。经过三十年的发展，珠海形成了法制委、法工委、立法研究中心三家既分工明确、各尽其责，又统筹联动、合力攻坚的立法队伍格局。立法队伍年龄结构、知识结构也得到持续优化。一代代立法工作者坚守初心、深耕细作，以昂扬的斗志、专业的精神、严谨的态度、务实的作风，铸就了珠海法治建设的坚实基石。

四、珠海经济特区立法的未来展望

三十而立再出发，重任千钧惟担当。今年是“十五五”开局之年，当前的珠海，正处在历史上最好的发展时期，粤港澳大湾区建设、横琴粤澳深度合作区建设、珠江口西岸都市圈建设等重大国家战略在珠海叠加实施，对珠海的立法工作提出了新的更高要求。珠海市人大及其常委会将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平法治思想，不忘初心、牢记使命，持续用足用好经济特区立法权，以高质量立法保障高质量发展。

一是始终把党的领导作为立法工作的最高政治原则，毫不动摇坚持党对立法工作的全面领导。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，坚决贯彻落实习近平总书记对广东、珠海系列重要讲话和重要指示精神，全面落实党的二十大和二十届历次全会精神，深刻把握新时代立法工作的新要求、新任务，自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推进。紧扣市委“1313”思路举措，把市委的决策部署贯穿到立法工作的全过程、各方面，确保立法工作始终与党和国家事业发展同向、与珠海改革发展同行。

二是深化主动服务国家战略，在“一国两制”地方法治保障上实现新突破。始终牢记党中央赋予的重大政治使命，聚焦合作区第二阶段建设重点任务，持续深化规则衔接、机制对接“软联通”。

三是聚焦高质量发展，在赋能新质生产力上发挥新作为，以制度创新激发发展新动能，推动珠海高质量发展迈出更大步伐、取得更大成效。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，激发创新活力、培育产业优势，持续完善市场化、法治化、国际化营商环境，推动珠海高水平对外开放。持续完善生态文明建设方面立法，推动珠海在生态文明建设上走在全国前列。

四是坚守立法为民，在增进民生福祉上彰显新温度。我们将继续坚持以人民为中心的立法理念，深入践行全过程人民民主理念。在民生社会领域不断完善法治供给，精准解决群众实际问题。进一步拓宽民主立法渠道，加强法规实施监督，让人民群众切实感受到法治温度，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

五是坚持守正创新，不断创新完善立法工作机制、立法工作制度，确保立法工作的科学性、针对性、实效性。加强人大主导作用，完善法规案的起草、审议和表决制度。持续加强备案审查制度和能力建设，坚决维护国家法治统一。持续提升立法队伍能力建设，进一步完善立法人才队伍结构。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。三十载耕耘，薪火相传；新征程砥砺，使命在肩。站在新的历史起点，珠海市人大及其常委会将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，在全国人大、省人大的指导下，在珠海市委的坚强领导下，奋力谱写新时代珠海经济特区立法工作新篇章。